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Haushaltsmanagement in Kommunen - Erfolgreich steuern und budgetieren
von: Edmund Fischer, Patrick Lehmann
Haufe Verlag, 2022
ISBN: 9783648159248 , 224 Seiten
Format: ePUB
Kopierschutz: Wasserzeichen
Preis: 48,99 EUR
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1 Das Steuerungskonzept
Leitfragen zu Kapitel 1
- Was bedeutet »ergebnisorientierte Steuerung« in der Verwaltung?
- Welche Veränderungen ergeben sich in der Verwaltungs- und Politikstruktur?
- Wie kann das Ungleichgewicht zwischen »Übersteuerung« der Kernverwaltung und »Untersteuerung« der Beteiligungen beseitigt werden?
1.1 Produktorientierte Steuerung in der Kommune
Die politisch-administrative Steuerung von Verwaltungen ist äußerst komplex. Wenn hier von produktorientierter Steuerung oder Finanz- und Produktsteuerung gesprochen wird, so ist das nur der »harte Kern« eines umfassenderen Systems, wie es Abb. 2 andeutet.
Abb. 2: Steuerungsebenen
Alle Bemühungen des Verwaltungshandelns haben sich daran auszurichten, die Leistungen für die Bürger eines Gemeinwesens, für Unternehmen oder andere Organisationen in einer bestimmten Art und Qualität darzubringen. Die Anforderungen dieser Zielgruppen an die öffentlichen Leistungen sind in Einklang mit den zur Verfügung stehenden Mitteln zu bringen. Dies erfordert bei knappen Finanzmitteln einen wirtschaftlichen Umgang mit den vorhandenen Ressourcen. Wachsende Ansprüche bei knapper werdenden Finanzmitteln und notwendig werdenden Leistungskürzungen oder Einnahmenerhöhungen durch Steuern, Gebühren, Beiträge und Entgelte erfordern in einer erkennbar kritischen Bürgerschaft eine erhöhte Transparenz über die finanziellen Zusammenhänge. Politische Entscheidungen müssen nachvollziehbar sein. Die Bürger eines Gemeinwesens, aber auch Unternehmen oder andere Institutionen fordern dies zunehmend ein. Es geht damit um »gute Regierungsarbeit«, so könnte man »Good Governance« frei übersetzen. Politische Entscheidungsträger sind in diesem Kontext vermehrt gefordert, nicht nur Entscheidungen des Tagesgeschäftes zu fällen, sondern auch und vor allem langfristige Entwicklungsziele zu formulieren, in die sich aktuelle Entscheidungen einordnen lassen. Strategische Ziele müssen formuliert und kommuniziert werden. Die sich hieraus ergebenden (veränderten) politischen Rationalitäten müssen durch den »harten Kern«, den produktorientierten Haushalt abgebildet werden. Produktorientierte Steuerung ist deshalb kein Selbstzweck. Sie steht im Dienste einer verbesserten politischen Steuerung.
Modernes Verwaltungsmanagement bedient sich deshalb richtigerweise privatwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente und -methoden. Dem entspricht die hier zugrunde gelegte Steuerungsphilosophie. Sie ist stark betriebswirtschaftlich geprägt, muss aber zwingend den politisch-administrativen Erfordernissen angepasst werden. An die Stelle zentraler Steuerung tritt prinzipiell dezentrale Steuerungs- (und Ergebnis-) Verantwortung. Diese wird flankiert durch die Vereinbarung oder Vorgabe von Finanz- und Leistungszielen (Kontraktmanagement). Wo das möglich und sinnvoll ist, kann – behutsam verwendet – auch auf marktähnliche Koordination durch Wettbewerb gesetzt werden.
1.1.1 Ergebnisorientierte Steuerung braucht neue Verwaltungsstrukturen
Kurz gefasst lässt sich das skizzierte Steuerungskonzept als »Ergebnisorientierte Steuerung von Geschäftseinheiten« beschreiben.
Deutlich werden muss jedoch, dass es – anders als in der Privatwirtschaft – nicht primär um »Finanzergebnisse« (Überschüsse und Fehlbeträge) geht. Im Vordergrund stehen in Kommunen »Leistungsergebnisse«. Es geht um die Art, Menge und Qualität der für definierte Zielgruppen bereitgestellten Leistungen/Produkte und letztendlich um die damit erzielten Wirkungen.
»Geschäftseinheiten« sind die Fachbereiche, Abteilungen oder die Dezernate, Ämter usw.1 Mit der organisatorischen Struktur werden die Verantwortlichkeiten in der Verwaltung festgelegt. Und auf sie kommt es in jedem Führungs- oder Steuerungssystem entscheidend an. Die Geschäftseinheiten sind deshalb die primären Anknüpfungspunkte aller Steuerungsmaßnahmen.
Im Zusammenhang mit einer ergebnisorientierten Steuerungsphilosophie ist es hilfreich, zumindest vier Typen von Geschäftseinheiten zu unterscheiden:
- Geschäftseinheiten mit externer Leistungsabgabe als die eigentlichen Träger der Aufgabenerfüllung gegenüber den Bürgern
- Geschäftseinheiten mit interner Leistungsabgabe bei Vorliegen einer konkreten Auftraggeber-/Auftragnehmerbeziehung (Interne Dienstleister oder Serviceeinrichtungen) wie in kleinen Kommunen der Baubetriebshof, Immobilien- und Gebäudewirtschaft, IT-Abteilung, evtl. auch Rechtsabteilung oder Personalabteilung
- Geschäftseinheiten mit interner Leistungsabgabe ohne Vorliegen einer konkreten Auftraggeber-/Auftragnehmerbeziehung (Gemeinsame Einrichtungen) wie Personalrat oder betriebsärztlicher Dienst, Gesundheits- oder Wiedereingliederungsmanagement
- Organe und Geschäftseinheiten, die Planungs-, Steuerungs- und Kontrollleistungen ohne Vorliegen einer Auftraggeber-/Auftragnehmerbeziehung erbringen, wie Verwaltungsführung oder Rechnungsprüfungsamt
Abb. 3 veranschaulicht die Struktur und das Zusammenspiel der verschiedenen Geschäftseinheiten.
Abb. 3: Idealtypisches Strukturmodell einer Verwaltung mit ergebnisorientierter Steuerung
Die Steuerungsverfahren für die einzelnen Typen von Geschäftseinheiten sind unterschiedlich, und in Abhängigkeit von der Steuerungsmethode werden die einzelnen Typen von Organisationseinheiten im Haushalts- und Rechnungswesen differenziert behandelt. Etwas vereinfachend können die geeigneten Steuerungsmechanismen wie folgt gekennzeichnet werden.
- Fachbereiche mit externer Leistungsabgabe werden politisch-administrativ über »Budgetierung« gesteuert, wie es in den folgenden Kapiteln 4 und 5 dargestellt wird. Die hier nicht mögliche oder nicht gewollte marktliche Steuerung kann – in bescheidenem Maße – durch Kosten- und Leistungsvergleiche (»Quasiwettbewerb«) ersetzt werden.
- Auch für die Gemeinsamen Einrichtungen und vor allem die Planungs-, Steuerungs- und Kontrolleinrichtungen (»Konzerneinrichtungen«) ist die Steuerung im Wesentlichen nur über Budgetierung und das damit verbundene Controlling möglich. Wegen des in öffentlichen Verwaltungen großen Umfangs der in diesen Einheiten entstehenden Gemeinkosten ist ihrer Steuerung besondere Aufmerksamkeit zu widmen (siehe auch Kapitel 6.3).
- Interne Dienstleister dagegen können über Leistungskontrakte verbunden mit Leistungsverrechnung gesteuert werden. Sie erhalten zwar auch Leistungs- und Finanzvorgaben in Form von Budgets. Aber die entscheidende Steuerungsvorgabe ist von dem Typ: »Es sind folgende Leistungen zu erbringen und die Kosten zu x Prozent durch (interne) Leistungsentgelte zu decken.« Zusätzlich können die internen Dienstleister – in Grenzen – unter Wettbewerbsdruck gestellt werden. Einzelheiten werden in den Kapiteln 5 und 6 behandelt.
- Nur sporadisch gibt es bisher Ansätze, auch für die Geschäftseinheiten mit externer Leistungsabgabe marktnähere Steuerungselemente einzuführen. Dafür wird zwischen der eigentlichen Funktion als Aufgabenträger oder Gewährleister einerseits und der Durchführungs- oder Ausführungsfunktion andererseits unterschieden. Letztere soll dem Wettbewerb ausgesetzt werden. Nähere Ausführungen dazu finden sich in Kapitel 7.
Das Steuerungskonzept ist maßgeblich für die Ausgestaltung aller Strukturen und Prozesse in und zwischen Geschäftseinheiten.
Wie z. B. im Bereich des Immobilienmanagements und der Gebäudewirtschaft die Produkte beschrieben und systematisiert, welche Budgets gebildet oder wie die Arbeitsabläufe organisiert werden sollten, ist abhängig davon, wie und von wem diese Bereiche gesteuert werden sollen – ob etwa ein zentrales Immobilienmanagement als interner Dienstleister eingerichtet wird oder ob bspw. für die Schulgebäude die Eigentümerfunktion und das Management bei der Schulverwaltung liegen sollen. Angestrebte und erzielbare Steuerungswirkungen sollten Ausgangspunkt bei der Ausgestaltung der Organisationsstruktur und des Steuerungssystems sein.
Zunächst ist die örtliche Steuerungsstruktur zu klären, bevor mit dem Umbau der Verwaltungsorganisation und des Haushalts begonnen werden kann. Je konsequenter in der Verwaltungsorganisation die verschiedenen Typen von Geschäftseinheiten getrennt werden, umso wirkungsvoller können die jeweils adäquaten Managementinstrumente ansetzen.
Wer ohne klares...